域外国家在南海法理权益究竟如何?

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2020-01-14 | 雷筱璐
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当前,南海问题已裂变为域内和域外两大同心圆结构。值得注意的是,域外国家在南海问题上的逻辑叙事,呈现出明显的自相矛盾。

一方面,域外国家对域内国家特别是中方所谓过度海洋声索大加鞭挞。一方面,对自身在南海国际法上权益只口不提,只是泛泛而言“航行飞越自由”。

为了匡正认识,根据相关国际法,下文简要梳理了域外国家在南海的具体权利,并对有关国家的做法进行了法理上的分析研判,以馈读者参考。

 

按照《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)及一般国际法,域外国家在南海不拥有领土,不享有基于大陆和岛屿主张的海洋权益。其在南海主要的权益是航行权利,但这种航行权利也必须受《公约》及一般国际法的约束,并非不受限制的自由。此外,受南海沿岸国邀请,可参与有关海洋资源养护、海洋环境保护及海洋科学研究方面的合作。

 

一、非南海沿岸国享有合法的航行权利

根据《公约》及一般国际法,国家在各类海域享有合法的航行权利。非南海沿岸国在南海也享有相应的航行权利。但不论从《公约》文本,还是其宗旨和目的而言,非南海沿岸国的航行权利并不是绝对的自由,而是与南海沿岸国合法权利的平衡。在行使各种航行权利时,非沿岸国应充分尊重沿海国的合法权利。

 

《公约》及一般国际法中的航行权利绝不等同于不受限制的“航行自由”。众所周知,《公约》及一般国际法对不同性质海域中其他国家的航行权利作出了不同的规定。在沿海国领海内,其他国家船舶享有无害通过权;在沿海国专属经济区内,其他国家享有类似于公海“航行自由”的航行权利,但根据《公约》第58条,行使该权利时应适当顾及沿海国的合法权利;在用于国际航行的海峡,其他国家船舶享有无害通过权或过境通行权;在群岛国水域,其他国家享有无害通过权,在群岛海域航道享有通行权。在公海,所有国家船舶享有“航行自由”,但根据第87条第2款,这种航行自由的行使仍应当适当顾及其他国家行使公海自由及在区域内的活动。

 

《公约》及一般国际法项下的航行权利,绝不等同于“航行自由”,更不是“横行自由”;即便是公海“航行自由”,也并非不受任何限制的绝对自由,仍然要适当顾及其他国家在《公约》项下的合法权利。从《公约》各项规定看,《公约》规定其他国家在沿海国管辖海域内行使航行权利,受到沿海国权利制约,这体现了沿海国权利与其他国家航行权利的平衡。

 

以领海内无害通过权的行使为例。沿海国必须尊重非沿海国的无害通过权,但更重要的是,对非沿海国船舶是否无害通过的甄别权归属沿海国,非沿海国行使无害通过应遵守沿海国的规定。如果沿海国发现其他国家船舶作出了第19(2)条中的行为,它可以认定该通过为“非无害通过”。《公约》第25条赋予了沿海国“保护权”,规定其可以针对非无害通过采取必要步骤。同时,《公约》第21条规定沿海国可以制定规章规范领海内的无害通过活动。

 

在公海内行使航行自由也同样受到其他国际法的约束。根据《弗吉尼亚大学<联合国海洋法公约>评注》,在公海的航行自由受制于国际法下有关保护海洋环境、遵守航行规则以及人命救助等方面的义务。[1]

 

专属经济区内航行权利的行使应适当顾及沿海国的利益。美国学者也并不否认这一点,中美学者在此问题上的分歧在于第58条中“适当顾及”义务所涵盖的利益是否仅限于与资源有关的权利。[2]根据《维也纳条约法公约》,《公约》缔约国在缔结条约后的实践,对解释“适当顾及”的利益是否包含沿海国安全利益具有重要价值。在此问题上,马来西亚等国与中国具有相似立场。此外,专属经济区作为特殊海域,是沿海国权利与航行权利的平衡,适当顾及沿海国安全利益也是《公约》宗旨和目的的应有之意。

 

虽然《公约》没有确定“航行”的具体含义,但“航行”的概念不应无限扩大。美军在南海的活动已明显超出“航行”的范畴,近年来在频次、针对性及烈度上还在明显升级。[3]据分析,美国在南海的军事活动主要包括六大类,它们相互联系。美军所谓的“航行”活动实际上包含了多种非航行的军事活动,如演习、训练及威慑活动。[4]然而,美国通常以“航行自由”为名,涵盖这些除了战争行为以外的复杂军事行动。以军事手段威慑并挑战沿海国主权和海洋权利主张,已经超出了正常航行及必要航行附带活动的范畴,挑战沿海国安全利益。

 

二、非南海沿岸国的其他权利

根据《公约》第123条,沿岸国可以邀请非南海沿岸国参加关于海洋生物资源养护、海洋环境保护、海洋科学研究方面的合作。从合作内容来看,第123条项下的合作并不包括安全和军事方面的合作,而是基于闭海、半闭海特殊的地理情势而产生的在海洋环境保护、资源养护等问题上的合作。也就是说,第123条并没有保障非沿海国在南海的军事利益。从参与形式而言,非沿岸国的参与必须基于沿岸国的邀请,而不是主动参与,更不是强行参与。

 

非南海沿岸国与南海沿岸国签订的其他条约的适用,受到《公约》第311条的限制。首先,只有与《公约》不相违背的协议才可以继续适用。而《公约》多次强调,必须“基于和平目的”使用海洋。其次,这些协议并不能影响《公约》其他当事国行使《公约》项下的权利。因此,即便非南海沿岸国与有关国家签订了与《公约》不相违背的协议,包括军事同盟关系及安全领域合作,也不能对抗其他的南海沿岸国,不能影响其他南海沿岸国的权利。

 

美国等域外国家对上述问题心知肚明,这也是他们言必称航行与飞越自由的主要原因。追本溯源,航行飞越自由是他们在南海立得住、拿得出的权益,难以对抗沿岸国基于大陆和岛屿的海洋权益。为了给自己密集的海上军事活动寻找理据,有必要把这项权益做实做深做大,最好能将高频次的情报收集、侦查侦探甚至将军事挑衅行为纳入其中。同时,他们也深知,这种操作和归纳方式理据不足、备受争议,如果公开宣讲,恐将激起包括东盟国家在内的地区国家众怒。因此,我们这才在现实中看到了两张皮现象,一方面,美国等域外国家在有关领导人讲话、外交及政策文件中,均声称要维护南海航行飞越自由,试图证明自身存在的合法性。另一方面,却回避加大在南海对抗性军事部署和活动的依据和合法性,或以加强地区伙伴关系、同盟关系的政治化表述一笔带过,或干脆三缄其口、讳莫如深。事实上,这是将以自己中心的封闭性安全体系凌驾在《公约》等国际法之上。

 

长远看,如听任非沿岸国借“航行”之名介入南海事务、挑战沿海国主权与海洋权利主张,放任非沿岸国以“航行”为借口增加南海实地对抗风险,必将对南海和平稳定产生重大负面影响,最终损害南海沿岸国家的根本利益。

 

参考文献


[1] Satya N. Nandan, Shabtai Rosenne and Neal R. Grandy (eds.), United Nations Convention on the Law of the Sea 1982: A Commentary, Vol. III, Martinus Nijhoff Publishers: The Hague/London/Boston, 1995, p.81, para. 87.9(c).
[2] James Kraska and Raul Pedrozo, International Maritime Security Law, Martinus Nijhoff Publishers: Leiden/Boston, 2013, pp. 233-237.
[3] “迈耶号”导弹驱逐舰等西南沙“航行自由行动”的战术特点及政策启示,南海战略态势感知,2019年9月16日。
[4] 胡波,美国在南海的六类军事行动及其趋势,南海战略态势感知,2019年8月14日。

雷筱璐

雷筱璐,武汉大学中国边界与海洋研究院副教授,“南海战略态势感知计划”副主任,武汉大学法学博士。2017年赴南洋理工大学拉惹勒南国际问题研究院访问学习,主要研究领域为国际法、海洋法及南海争端解决。