将海洋强权和“双重标准”进行到底

当地时间7月27日，美国“战争部”在其官方网站发布了《2025财年航行自由年度报告》（下文称《2025年度报告》）。[1] 这也是去年9月美国国防部“更名”为“战争部”之后的首份《航行自由年度报告》。检视该报告，可以发现该报告本身以及美国军方在2025财年（时间跨度为2024年10月1日至2025年9月30日）实施航行自由行动的若干特点，具体表现为“变”与“不变”：该报告的具体措辞、涉华挑战事项、公开行动方式较此前的版本出现一定变化，但美国所谓“全球性”“和平性”的航行自由行动仍存在明显的选择性，而其对盟友与非盟友的“双重标准”并未根本上发生任何改变。

报告体例重回“完整”，但瑕疵依旧

首先，本次《2025年度报告》最直观的特点是报告的体例恢复为“完整版”。与2025年8月当时“国防部”发布的《2024财年航行自由报告》[2]仅有3页纸的挑战所谓“过度海洋主张”事项表格的“极简版”不同，此次的报告重新包含了带有部门徽章和授权国内法依据的封面以及介绍航行自由行动目的、基本情况以及年度航行自由行动摘要的文字说明。不过，仔细比对《2025年度报告》和此前一版“完整版”（《2023年度报告》），可以发现除了首页的部门徽章由原来的“国防部”相应变更为“战争部”之外，还存在两点区别。一是报告所有7页内容的页眉和页脚处分别增加了绿色醒目标识的“非密”（unclassified）字样，延续了《2024年度报告》首次出现的“非密”标识。二是封面底部取消了《2023年度报告》及此前数年报告一直标注的报告费用支出情况及报告生成日期等基本信息。由于截至目前美国国务院以及“美国海军研究院新闻”网（USNI News）尚未发布任何关于本次报告的新闻，这些细节变动的原因尚无法得知原因。但至少有一点是肯定的，相比去年发布极为敷衍的《2024年度报告》，本次的报告似乎表明美国《航行自由年度报告》在经历特朗普2.0第一年的“混乱”之后基本重回“正轨”。

其次，和往年多份《年度报告》一样，本次报告依旧存在若干略显业余的瑕疵。例如，在年度航行自由行动摘要部分，它建议读者“如要了解美国在航行自由事项上的外交通信的权威信息，参阅《美国国际法实践摘要》”。然而事实上，由美国国务院法律顾问办公室编纂发布的《实践摘要》已经超过两年没有更新。上一版的《实践摘要》还是2023年版。[3]又如，该报告的摘要部分中，提及美国海军军法处官网“海洋主张参考手册”页面列有“保持更新的世界各国全部‘过度海洋主张’列表”，包含“156个声索方的海洋主张”。经查证，该网站实际包含158个声索方，而非156个。[4] 156个的数据是两年前《2023年度报告》时的统计。显然，本次报告的编者照搬照抄了两年前的报告而没能作出必要的更新。

持续反映虚伪性和“双重标准”

就本次报告的主体内容而言，可以说依旧反映出美国航行自由行动的两大特征：虚伪性和“双重标准”。

首先是行动的虚伪性。这种虚伪性具体表现在航行自由行动的“地区针对性”以及行动的“非和平性”。报告强调“战争部”“有原则和全面地”实施航行自由计划，“全球性”地对相当数量的沿海国的“过度海洋主张”提出“抗议”。的确，根据本次报告，美国军方在2025财年对17个国家（地区）的32项“过度海洋主张”提出挑战，相较上一财年挑战的11个国家（地区）的19项“过度海洋主张”有所增加。但这种挑战绝非其声称的“全球性”。分析本次报告列出的具体受到挑战的17个国家可知，有包括中国在内的11个亚洲国家和地区受到挑战，但相比之下欧洲国家只有阿尔巴尼亚一个，非洲国家只有利比亚一个，美洲国家包括哥伦比亚、古巴、巴拿马和委内瑞拉四个，没有任何大洋洲的国家受到挑战。而根据报告提到的美国海军军法处官网“海洋主张参考手册”页面，包括澳大利亚[5]在内的多个大洋洲国家存在“过度海洋主张”，但美国近五年来从未挑战大洋洲国家。经查证，美国航行自由行动上一次挑战大洋洲国家还要追溯到2020财年，当时挑战了萨摩亚。[6]

其次是行动的“双重标准”。美国航行自由行动表面上客观挑战各国的“过度海洋主张”，实际上目标明显，且对于其盟国和对手区别对待非常明显。[7]以本次报告为例，中国连续十数年蝉联遭受挑战事项最多的国家（本次报告列出4项挑战事项，使得中国同越南并列成为2025财年受到挑战最多的国家）。而美国在东南亚的盟国菲律宾上一次受到挑战还要追溯到2018财年。[8]菲律宾2024年11月出台所谓“群岛海道法”以来，美国并未通过航行自由行动对其提出挑战。实际上，由于该法没有指定全部的群岛海道，其有关条款规定显然存在美国认为的“过度海洋主张”之嫌。[9][10]而此前，印度尼西亚就因为其国内法未指定全部的群岛海道而屡次遭到行航行自由行动的挑战。[11]美国对于与其关系不同的国家的相同或相似“过度海洋主张”采取截然不同的“处理”，足以印证其“双重标准”的特征。

涉华“挑战”事项“晦暗不明”

中国在过去十余年的时间里一直是美国航行自由行动的主要目标之一。[12]《2025年度报告》列举了2025财年中国被挑战的 “过度海洋主张”的四个具体事项和相关海域：

一是“要求外国军用船舶获得事先许可才能通过领海”，其标注的相关海域为南海。该事项自2015财年以来已经连续11年出现在《年度报告》中，属于美国航行自由行动挑战中国的所谓“过度海洋主张”的“头号目标”。

二是“主张在南海拥有‘历史性权利’”，相关海域为南海。由于没有明确说明这一点挑战所指代的具体内容，读者只能根据比对历年的《年度报告》推导出这项的主要内容，应该包括“对南海某些无法主张领海的低潮高地主张拥有领海”。值得一提的是，关于这项“过度海洋主张”的具体措辞，自2016年7月12日臭名昭著的“南海仲裁案”所谓“裁决”作出以来，在历年的《年度报告》中曾多次变更：《2017年度报告》表述为“以行动或声明表明（indicate）对无法主张领海的地物主张拥有领海”；[13]《2018年度报告》表述为“以行动或声明表明对无法主张领海的地物（例如低潮高地）主张拥有领海”；[14]《2019年度报告》表述为“以行动或声明表明对无法主张领海的地物（例如低潮高地）主张拥有领海和领空”；[15]《2020年度报告》、《2021年度报告》和《2022年度报告》表述为“以行动或声明暗示（imply）对无法主张领海的地物（例如低潮高地）主张拥有领海和领空”；[16]《2023年度报告》至今的三份则改为“主张在南海拥有‘历史性权利’”。[17]如此高频地变更表述，体现出美国对于这一项所谓的“过度海洋主张”自身理解的混乱，以至于最后索性放弃具体描述而改用笼统的“历史性权利”。需要指出的是，由于《2023年度报告》以来三份报告对于该事项的表述“晦暗不明”，且考虑到美军舰和军机侵闯南海岛礁12海里或领海和领空的行动并非都是航行自由行动，这一事项究竟指代哪些具体内容，仍有待进一步的观察。

三是“要求在专属经济区开展军事测量活动需要获得事先许可”，其标注的相关海域为南海（该事项没有出现在《2024年度报告》中）。

四是“对于无意进入领空的外国航空器通过防空识别区作出限制”，起标注的相关海域为东海。

此外，相比《2024年度报告》，关于“直线基线不符合国际法”的事项并未出现在《2025年度报告》中。

需要指出的是，2026年至今已经过去7个月，尚未有任何公开的报道提及美国针对中国的航行自由行动。实际上这并不意味着美国就没有对华实施过航行自由行动，只能说明高度曝光的美军舰进入中国岛礁领海的“闯岛式”航行自由行动没有发生，其他类型的挑战情况外界实际上很难获悉。 [18]

结语

总而言之，美国《2025财年航行自由年度报告》的发布，标志着美国军方航行自由行动的继续。美军一方面频繁侵害其他国家的航行自由，如在东太平洋和加勒比地区打击所谓“贩毒船”，以其国内法在美国管辖以外海域对一些外籍船舶“抓捕扣押” [19]，以及封锁伊朗港口及沿岸等；[20]另一方面却以《联合国海洋法公约》和航行自由的“守护者”自居，尽管美国并不是《公约》成员，以武力挑战美国所认定的其他国家的“过度海洋主张”，将海洋强权和“双重标准”进行到底。

参考文献

[1] US Department of War, Annual Freedom of Navigation Report (Fiscal Year 2025), Department of War, July 27, 2026, https://policy.war.gov/Portals/11/Documents/FON/Final%20FY25%20FON%20Report.pdf. Accessed July 28, 2026.

[2] US Department of Defense, Summary of Fiscal Year 2024 Operational Challenges, Department of Defense, August 11, 2025, https://policy.war.gov/Portals/11/Documents/FON/TAB%20A%20-%20Summary%20of%20FY24%20Operational%20Challenges.pdf. Accessed July 28, 2026.

[3] US Department of State Office of the Legal Adviser, Digest of United States Practices in International Law, https://www.state.gov/office-of-the-legal-adviser/digest-of-united-states-practice-in-international-law. Accessed July 28, 2026.

[4] US Navy Judge Advocate General’s Corps, Maritime Claims Reference Manual, https://www.jag.navy.mil/about/organization/ojag/code-01/code-10/mcrm. Accessed July 28, 2026.

[5] “Australia: Summary of Claims”, US Navy Judge Advocate General’s Corps, Maritime Claims Reference Manual, April 2019, https://www.jag.navy.mil/documents/5587/Australia2019.pdf. Accessed July 28, 2026.

[6] US Department of Defense, Annual Freedom of Navigation Report (Fiscal Year 2020), January 27, 2021, https://policy.war.gov/Portals/11/Documents/FY20%20DoD%20FON%20Report%20FINAL.pdf. Accessed July 28, 2026.

[7] Kim Heriot-Darragh, “FONOPs send a message – but they don’t speak for themselves”, Lowy Institute, April 24, 2024, https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/fonops-send-message-they-don-t-speak-themselves. Accessed July 28, 2026.

[8] US Department of Defense, Annual Freedom of Navigation Report (Fiscal Year 2018), February 28, 2019, https://policy.war.gov/Portals/11/Documents/FY18%20DoD%20Annual%20FON%20Report%20(final).pdf. Accessed July 28, 2026.

[9] Liu Xiaobo, “The Influence of the Philippine Archipelagic Sea Lanes Act on Navigation Rights”, Asia Maritime Transparency Initiative, April 14, 2024, https://amti.csis.org/the-influence-of-the-philippine-archipelagic-sea-lanes-act-on-navigation-rights. Accessed July 28, 2026.

[10]董世杰：“菲律宾‘群岛海道法’违反了哪些国际规则？”，南海战略态势感知计划，2025年10月9日，https://scspi.org/zh/dtfx/1759997219. 访问日期：2026年7月28日。

[11] Patrick Panjeti, “Navigating the Divide: Why the U.S. Navy Must Resume FONOPs in Indonesia”, Center for Strategic and International Studies, December 11, 2025, https://www.csis.org/analysis/navigating-divide-why-us-navy-must-resume-fonops-indonesia. Accessed July 28, 2026.

[12] Orange Wang, “China challenges US freedom of navigation operations as having ‘no legal basis’”, South China Morning Post, August 25, 2025, https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3323104/china-challenges-us-freedom-navigation-operations-having-no-legal-basis. Accessed July 28, 2026.

[13] US Department of Defense, Annual Freedom of Navigation Report (Fiscal Year 2017), November 13, 2017, https://policy.war.gov/Portals/11/FY17%20DOD%20FON%20Report.pdf. Accessed July 28, 2026.

[14] US Department of Defense, Annual Freedom of Navigation Report (Fiscal Year 2018), February 28, 2019, https://policy.war.gov/Portals/11/Documents/FY18%20DoD%20Annual%20FON%20Report%20(final).pdf. Accessed July 28, 2026.

[15] US Department of Defense, Annual Freedom of Navigation Report (Fiscal Year 2019), February 28, 2020, https://policy.war.gov/Portals/11/Documents/FY19%20DoD%20FON%20Report%20FINAL.pdf. Accessed July 28, 2026.

[16] US Department of Defense, Annual Freedom of Navigation Report (Fiscal Year 2020), January 27, 2021, https://policy.war.gov/Portals/11/Documents/FY20%20DoD%20FON%20Report%20FINAL.pdf. Accessed July 28, 2026.

[17] US Department of Defense, Annual Freedom of Navigation Report (Fiscal Year 2023), March 8, 2024, https://policy.war.gov/Portals/11/Documents/FON/DoD%20FON%20Report%20for%20FY23%20(Corrected).pdf. Accessed July 28, 2026.

[18]南海战略态势感知计划：《2025年美军南海军事活动不完全报告》，2026年6月25日，第21页。https://scspi.org/sites/default/files/2025nian_mei_jun_nan_hai_jun_shi_xing_dong_bu_wan_quan_bao_gao_.pdf. 访问日期：2026年7月28日。

[19]穆嘉昊：“美国在加勒比海扣船背后的‘混合法律战’”，南海战略态势感知计划，2026年2月4日，https://scspi.org/zh/dtfx/1770174706. 访问日期：2026年7月28日。

[20] Himanil Raina, “At Peace, Yet Under Fire – Blockade Enforcement against Third State Vessels and the U.N Charter”, EJIL: Talk, July 23, 2026, https://www.ejiltalk.org/at-peace-yet-under-fire-blockade-enforcement-against-third-state-vessels-and-the-u-n-charter. Accessed July 28, 2026.