菲律宾“群岛海道法”违反了哪些国际规则？

2024年11月7日，菲律宾颁布 “群岛海道法”，【1】称其旨在调整外国船舶和飞机行使群岛海道通过权，适用的范围限于菲律宾的群岛水域和邻近领海。中国外交部的声明认为其条款多处与国际法规定和国际海事组织决议不符。【2】尽管该法没有牵涉南海部分岛礁的领土主权问题，但群岛海道关乎中国和其他国家船舶和飞机行使《联合国海洋法公约》（简称《公约》）规定的航行和飞越权利，应引起重视。

一、“群岛海道法”的内容

“群岛海道法”共有28个条款，根据各条款之间的关系，可分为五个部分。第一部分是“一般规定”，由第1—5条组成，主要进行政策宣告和概念界定。第二部分是“指定或替换群岛海道”，由第6—12条组成，主要规定拟指定的群岛海道的走向，以及指定或替换群岛海道的国内和国际程序。第三部分是“外国船舶和飞机的义务”，由第13—20条组成，主要规定外国船舶和飞机在行使群岛海道通过权时所承担的义务。第四部分是“法律责任”部分，由第21—24条组成，主要规定外国船舶和飞机在行使群岛海道通过权时，未遵守该法规定的义务所要承担的法律责任。第五部分是“最后条款”，由第25—28条组成，主要规定该法的生效、执行以及与其他法律的关系。

二、“群岛海道法”违反《联合国海洋法公约》及相关国际惯例

1.“部分指定群岛海道”不符合国际海事组织的要求

“群岛海道法”第7条规定了菲律宾拟指定的三条群岛海道（见图1）。但在菲律宾群岛水域，现有正常用于国际航行的通道不止三条（见图2）。【3】通过比较不难看出，“群岛海道法”拟指定的海道不仅在数量上少于菲律宾群岛水域内现有的所有正常通道，更为重要的是，未指定东西走向的横贯菲律宾群岛中部的群岛海道（即图2中8和9号航道）。因此，该法属于“部分指定群岛海道”。虽然《公约》没有规定“部分指定群岛海道”，但国际海事组织出于实践的需要而创设了这一概念。即便可以“部分指定群岛海道”，但需要遵守国际海事组织施加的两项限制性条件：首先，群岛国有义务继续完成剩余群岛海道的指定，并定期向国际海事组织通知相关工作的推进情况；其次，如果“部分指定群岛海道”的建议生效，那么对于群岛水域其他部分用作国际航行或飞越的所有正常通道，外国船舶和飞机可以根据《公约》继续行使群岛海道通过权。【4】“群岛海道法”没有遵守这两项限制性条件：首先，该法只在第9条规定了群岛海道的替换，未规定新增群岛海道的内容。这意味着，菲律宾并不打算在指定三条群岛海道之后继续完成剩余群岛海道的指定。其次，对于未被指定的群岛水域其他部分的所有正常通道，该法第5条不承认外国船舶和飞机可以根据《公约》继续行使群岛海道通过权。

图1：菲律宾拟指定三条群岛海道大致走向示意图

图2：菲律宾群岛主要航道示意图

2.超出《公约》赋予菲律宾权利

对于《公约》群岛海道通过制度没有规定的权利，“群岛海道法”按照有利于群岛国的原则，试图通过类比适用领海无害通过制度来赋予菲律宾相应权利。第15条意图通过类比适用《公约》第25条第3款，赋予菲律宾在群岛海道实施军事演习的权利。第19条意图通过类比适用《公约》第22条，将菲律宾和主管国际组织共享的制定分道通航制的权利单独授予菲律宾。第21条意图通过类比适用《公约》第30条，赋予菲律宾能以外国军舰或军机违反国内法为由否认群岛海道通过权。事实上，通过设立群岛海道通过制度，《公约》对群岛国在群岛水域内的主权施加了较大限制。【5】相比于内水和领海，群岛国在群岛水域的主权受到更多的限制。因此，我们既不能因为群岛水域在地理上位于领海以内而当然地认为群岛国对群岛水域享有的权利多于对领海的权利，也不能因为群岛水域与领海在某些方面具有相似性，而在解释群岛海道通过制度时简单地类比领海无害通过制度，必须严格按照《公约》第53—54条来理解群岛海道通过制度。

3.超出《公约》加重外国船舶和飞机义务

“群岛海道法”第13条（d）款超出《公约》规定，要求外国船舶在通过群岛海道时，因不可抗力或救助遇险或遭难的人员、船舶或飞机而下锚，需要接受菲律宾公务船的登临和检查。第13条（g）款加重了外国船舶和飞机的义务，要求行使群岛海道通过权的外国船舶或飞机在通过群岛水域时，应当开启自动识别系统、应答器或者其他识别沟通工具，并且适当回应来自菲律宾海岸警卫队、民航局以及其他政府机构的通信。第20条（a）款规定的义务也超出了《公约》的规定，在《航空规则》之外，还要求外国飞机在行使群岛海道通过权时，应当遵守菲律宾是缔约国的适用于民用飞机的其他公约或条约。

4.将“对等和相互尊重”作为承认群岛海道通过权的前提

“群岛海道法”第23条规定，在对等和相互尊重的前提下，承认外国船舶和飞机在菲律宾群岛水域享有的权利和特权；对于不遵守《公约》规定而违反菲律宾主权、主权权利、管辖权或者导致损害的外国，其船舶和飞机不享有与《公约》第四部分中群岛水域和群岛海道通过权有关的权利，菲律宾也无需向这些船舶和飞机履行《公约》规定的义务。第23条极具迷惑性，要求外国不得违反菲律宾主权、主权权利、管辖权或者导致损害，否则外国的船舶和飞机一律不享有群岛海道通过权，乍一看似乎都是合理要求。但从《公约》作为“一揽子协议”的角度理解，就会发现菲律宾“群岛海道法”第23条给群岛海道通过权的行使施加了额外限制。事实上，群岛国获得群岛国地位与其他国家获得群岛海道通过权之间实现了对等。在《公约》第44条下，不停止过境通行是一项一般性且绝对禁止义务，而《公约》第44条比照适用于群岛海道制度。【6】因此，只要菲律宾继续主张它属于《公约》规定的群岛国，就必须承认群岛海道通过权。至于外国未遵守《公约》的问题，虽然是要承担法律责任的，但《公约》采取群岛海道通过权与相关义务分离的做法，【7】国家承担责任的方式不包括否定其群岛海道通过权。

三、“群岛海道法”的潜在影响

菲律宾群岛内有连接太平洋与印度洋、东北亚与印度洋以及东北亚与大洋洲的交通要道，【8】若菲律宾实施“群岛海道法”中违反《公约》的规定，会对所有其他国家的船舶和飞机的通过产生以下消极影响：首先，减少群岛海道数量。由于“群岛海道法”只拟指定三条海道，拒绝完成剩余海道的指定，以及否认外国船舶和飞机在未被指定的其他所有正常通道行使通过权，所以执行该法将大大减少可供外国船舶和飞机通过的群岛海道数量，特别是东西走向的横贯菲律宾群岛中部的群岛海道。其次，限制甚至否定群岛海道通过权。即便是在拟指定的有限群岛海道中，“群岛海道法”仍要扩大菲律宾对外国船舶和飞机的管制权，甚至还意图以违反“对等和相互尊重”为由彻底否定特定国家的船舶和飞机的通过权。由此可见，一旦菲律宾实施“群岛海道法”，势必损害所有其他国家的船舶和飞机的通过权。

参考文献

[1] the “Philippine Archipelagic Sea Lanes Act”, November 7, 2024, https://www.officialgazette.gov.ph/2024/11/07/republic-act-no-12065/.

[2] “中华人民共和国外交部关于菲律宾共和国出台‘海洋区域法’和‘群岛海道法’的声明”，2024年11月8日，https://www.mfa.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/202411/t20241108_115...。

[3] Lewis M. Alexander, Navigational Restrictions within the New LOS Context: Geographical Implications for the United States, Reformatted and edited by J. Ashley Roach, Koninklijke Brill NV, 2017, pp.76-77.

[4] “General Provisions for the Adoption, Designation and Substitution of Archipelagic Sea Lanes”, MSC 69/22/Add.1, ANNEX 8, 1998, paras.3.12 and 6.7.

[5] Donald R. Rothwell and Sam Bateman. eds., Navigational Rights and Freedoms and the New law of the Sea, Kluwer Law International, 2000, p.149.

[6] Alexander Proelss (eds.), United Nations Convention on the Law of the Sea: A Commentary, Verlag C. H. Beck oHG, 2017, p.326.

[7] Alexander Proelss (eds.), United Nations Convention on the Law of the Sea: A Commentary, Verlag C. H. Beck oHG, 2017, p.326.

[8] See Barbara Kwiatkowska, the Archipelagic Regime in Practice in the Philippines and Indonesia-Making or Breaking International Law, International Journal of Estuarine and Coastal Law, Vol.6, No.1, 1991, p.5.