运用国际调解院机制解决中菲南海部分争端？一种新思路

2025年5月30日，包括中国在内的33个国家在中国香港签署《关于建立国际调解院的公约》（下文称“《公约》”），【1】标志着经过两年多时间筹备的国际调解院（International Organization for Mediation, IOMed）成为现实。国际调解院是迄今为止国际社会第一个专司调解解决国际争端的国际组织。用中国外交部长王毅的话说，国际调解院的成立“将填补国际调解领域机制的空白，是为完善全球治理提供的重要法治公共产品。”【2】考虑到近年来中国和菲律宾在南海部分海域的争端并未得到妥善解决，且近两年来矛盾时有升级，在短期内两国通过谈判或法律方法解决争端的可能性微乎其微，两国如果能够转而尝试运用新的国际调解院机制解决南海的部分争端，或许是一种另辟蹊径的新思路。这种方法的可行性值得探索。

调解：一种与时俱进的国际争端解决方法

调解（Conciliation）又称和解，是《联合国宪章》第三十三条规定的和平解决国际争端的政治方法之一，【3】也是1948年《美洲和平解决条约》（《波哥大公约》）、1957年《关于和平解决争端的欧洲公约》、1970年《国际法原则宣言》以及1982年《关于和平解决国际争端的马尼拉宣言》等重要国际文件中明确列举的和平解决争端的主要方法之一。【4】根据国际法学会（Institut de Droit International）1961年《决议》的定义，调解是“一种解决任何性质国际争端的方法，即由当事方设立常设性或特设性委员会处理争议，该委员会对争端进行公正审查，旨在提出当事方可接受的解决方案条款，或应其请求为争端解决提供协助。”【5】传统观点认为，调解是一种介于调停（mediation）与仲裁或司法解决争端之间的方法。【6】与调停相比，调解更强调调解委员会以正式的机制运作而非像调停那样依赖调停人的个人主观能动性；而与仲裁或司法解决相比，调解在程序上给予争端当事方更多的自主性和灵活性，且调解的结果对争端方而言更为可控，通常不具仲裁或司法解决那样的强制拘束力。近年来，调解与调停这两种争端解决方法趋于融合，例如2018年《联合国关于调解所产生的国际和解协议公约》（《新加坡调解公约》）采用调停指代调解，而国际调解院筹备办公室主任孙劲也曾撰文指出“调解和调停这两个术语可以互换，调停和调解可统称为调解”。【7】《关于建立国际调解院的公约》第二条第一款规定：“调解”指争议各方以自愿为基础，在一名或多名可促进争议各方解决问题但无权对其强加解决办法的第三人（调解员）的协助下，设法达成各方都可接受且友好的解决方案的过程，不论其以调解、和解或其他类似表述指代。从这个定义可以看出，《公约》下的调解是一种以调解为基础，融合了调停与调解各自特点的与时俱进的国际争端解决方法。

国际调解院的国家间争端调解机制及其特点

国际调解院的受案范围根据《公约》第五章的规定，包括国家间的争议、一国与另一国国民间的争议以及私人主体间的国际商事争议。就国家间的争端而言，争端方的意思自治在调解程序的全过程中得到了充分的保障。首先，《公约》第二十四条和第二十五条均突出规定了争端方的同意是启动调解程序的先决条件。国际调解院筹备办公室主任孙劲指出“只有当事方一致同意提交的争议，国际调解院才会受理”。【8】此外，第二十四条第二款还规定了争议一方“可在调解程序中随时单方面撤回调解同意”，从而防止因调解程序中出现争端方意想不到的“偏差”而导致争端方违背意愿被迫接受调解结果。其次，就争端事项而言，《公约》第二十五条第三款以及第二十九条赋予了当事方通过发表声明排除调解院对特定类型的争端予以管辖的权利。而对于涉及第三国的争议，《公约》第二十六条明确规定“非经该第三国事先同意，调解院不得就该争议提供调解服务”，充分保障了第三国的利益，防止第三国被动卷入调解。最后，《公约》第三十八条也明确了调解程序与其他争议解决程序之间的关系，强调“如争端方同意，可在其他争议解决程序进行期间继续进行调解”，反映出对争端方程序选择自主权的尊重。上述条款的规定也正是《公约》第四条“调解院原则”第二款“确保争议解决中的意思自治和方式的自由选择”的具体体现。

国际调解院的调解制度同时为争端方设置了若干个“安全阀”，最大限度地考虑了争端方的正当诉求和利益。例如，《公约》第三十三条规定了调解程序相关的所有信息以及在调解程序中产生或获得的所有文件的保密性，这样可尽量避免调解因争端方的国内政治压力而受到影响，有利于调解程序的顺利启动和有效推进。第三十四条明确了通常情况下，任何争端方均无权在其他程序中援引调解程序中涉及的争端方立场以及调解报告作为证据，这样为争端方扫除了本方立场或声明为争端对方在未来仲裁或司法解决程序中所利用的顾虑。

与传统的调解程序所产生的和解报告通常不具有强制拘束力不同，作为国际调解院调解成果的和解协议依据《公约》第四十条第一款的规定“对各方均具有约束力”。考虑到调解程序本身体现了争端当事方的意思自治和对调解程序的全程掌控，加上前述“安全阀”的作用，和解协议本身应当体现争端方和平解决争端的诚意。在这个基础上和解协议的执行应当不成问题。赋予和解协议约束力正是出于这样的考虑。

运用国际调解院解决南海部分争端的尝试

通常认为，南海争端牵涉历史、领土主权、地缘政治、民族情绪和国际法，因而具有高度的敏感性和复杂性。【9】这也是单纯的谈判方法和法律方法往往无法有效解决南海争端的原因之一。2013年由菲律宾单方面提起的“南海仲裁案”虽然在2016年7月12日作出了“最终裁决”，【10】但中国自始至终坚持“不参与、不接受、不承认、不执行”的立场。【11】仲裁裁决非但没有有效解决中菲两国在南海部分海域的争端，反而成为中菲两国之间缓和紧张局势、开展合作的障碍。这一局面同1977年阿根廷与智利之间的“比格尔海峡仲裁”裁决作出之后阿根廷以裁决“违反国际法、非法无效”而拒绝执行的情况有些许相似。【12】当年起到缓和局面作用的是时任教皇保罗二世积极介入的调停。虽然教皇的调停并没有立即彻底解决两国的分歧，但也对两国最终签订和平友好条约、解决争端起到了积极正面的作用。【13】以这段国际法史例作为借鉴，破解中菲南海争端或许可“另辟蹊径”——运用中国倡议成立的国际调解院的调解机制尝试解决争端。这种新思路是否具有可行性，需要从思想理论基础、实操性等多个维度作出解读。

首先，运用国际调解院的调解机制解决中菲南海争端的前提条件是两国均不排斥尝试调解这一和平解决国际争端的方法。更具体地说，两国都不排斥使用国际调解院作为争端解决的平台。中国是国际调解院的主要发起国和《公约》的首个签字国，【14】据此不难推断中国对于运用国际调解院的调解机制解决国与国之间的争端应当并不排斥。虽然中国长期以来一贯主张坚持通过谈判解决国与国之间的争端，【15】且《公约》第二十五条第三款和第二十九条特别提及国际调解院的成员国对于“涉及领土主权、海洋划界和海洋权益的争端”可随时声明排除适用调解制度，但迄今为止中国尚未作出任何将要对涉领土和海洋问题作出“保留”的表态。实际上，国际调解院并不是中国长期顾虑的所谓“西方主导的第三方争端解决机制”。恰恰相反，目前已签署《公约》的33个国家中，除了塞尔维亚和白俄罗斯是欧洲国家之外，其他全部签字国都是来自亚非拉的国家，也即都是发展中国家，而菲律宾也是一个发展中国家。另外，单就调解制度本身而言，在中国看来，调解制度体现了中国传统文化中“和为贵”的思想。中国外交部长王毅在5月30日的《公约》签署仪式上的致辞中提及中国古代“六尺巷”的典故，以此生动地表达了中方对调解精神的理解。【16】值得一提的是，“六尺巷”的典故正是发生在邻里之间的调解，而“各自退让三尺”恰能让南海变得更加“畅通无阻”和安全，这就使得中菲两国和平解决当下的争端具有了坚实的思想理论基础。从机制上看，虽然菲律宾是否愿意加入国际调解院尚未可知，但《公约》第二十五条第二款规定了非缔约国愿意将争端提交至国际调解院，那么国际调解院也可受理并提供调解服务。也就是说，菲律宾即使不是国际调解院的成员国，只要它愿意和中国运用调解程序解决南海争端，则调解程序完全可以开展。

其次，调解本身的非强制性和非对抗性以及国际调解院调解机制的“安全阀”，也为中菲两国将调解作为和平解决现存争端的可选方案提供了实操的可能性。与仲裁的开庭互相质证、诘问不同，虽然调解程序也会涉及调查事实、法理分析，但调解本质上仍然是一种外交方法，更多地以“设法达成各方都可接受且友好的解决方案”为目标。【17】在调解程序中，运用法理和证据是为了达成和解方案服务的，而不是为了争端任何一方“赢”另一方。此外，前述的调解程序的保密性条款也确保了即便是高度敏感的领土主权、海洋划界和权益问题，也不致争端双方完全“无法坐下来谈”。这同“南海仲裁案”期间常设国际仲裁院官网时不时地公布“庭审记录”有着本质区别。最后，“争议一方可在调解程序中随时单方面撤回调解同意”的规定也使得调解本身并不会出现仲裁程序的那种“意外失利而不得不吞下失败的苦果”的窘迫困境。如果调解程序中出现中菲任何一方无法接受的情景，任一方均有权提出中止调解程序。事实上，如果没有得到中菲双方的一致同意，就不会出现最终的和解协议，当然也就不会出现“南海仲裁案”裁决那样的一方要求对方执行而另一方“坚持不执行”的情况。

再有，就调解制度对于中菲南海争端的可适用性而言，显然对于错综复杂的南海争端不能指望国际调解院能“毕其功于一役”彻底解决中菲迁延日久的争端。但这并不妨碍中菲两国就部分“微型”争端提交调解以期逐个解决“热点”争端的可能。例如2024年下半年的仁爱礁、仙宾礁对峙，仁爱礁的运补问题以及菲律宾扬言提起“二次仲裁”的环境保护问题的争端等。这些争端并非是“南海仲裁案”中涉及中国南海“断续线”的合法性这种“牵一发而动全身”的核心问题，也不直接涉及岛礁的领土主权或海洋划界的问题。退一步说，即便两国无法最终达成和解协议，也没有什么实质的损失。

未来展望

根据《关于建立国际调解院的公约》第六十条的规定，该公约将在第三份批准书、接受书、核准书或加入书交存之日后的第三十天起生效。虽然5月30日已有33个国家签署了《公约》，但尚未有国家完成本国国内法上的批准程序。中国官方媒体和学者预测国际调解院将于2026年初开业运营。【18】也就是说，目前距离中菲两国有机会将南海部分争端提交到国际调解院尚有半年以上的时间。在这一“窗口期”内，两国完全应当通过外交渠道交换意见，试探运用国际调解院的调解机制解决部分争端的可能性。如果中国和菲律宾两国能够真诚地以缓和南海局势，共同打造安全、有序的南海海洋秩序为目的，尝试运用国际调解院的调解机制将是百利而无一弊的。国际调解院的调解机制完全可以作为中菲两国在谈判和法律方法之间寻求“中间性质”的和平解决争端方法的工具箱中值得认真考虑的一种。

参考文献

[1]《公约》全文的六个语言版本见：https://www.international-mediation.org/zh-hans/%E5%9F%BA%E6%9C%AC%E6%96....

[2]《和解合作和谐，共商共建共享，合力谱写全球治理法治新篇章——王毅在国际调解院公约签署仪式上的致辞》，中华人民共和国外交部，2025年5月30日，https://www.fmprc.gov.cn/wjbzhd/202505/t20250530_11637261.shtml.

[3]《联合国宪章》第三十三条规定：“任何争端之当事国，于争端之继续存在足以危及国际和平与安全之维持时，应尽先以谈判、调查、调停、和解、公断、司法解决、区域机关或区域办法之利用，或各该国自行选择之其他和平方法，求得解决。”

[4] United Nations Office of Legal Affairs, Handbook on the Peaceful Settlement of Disputes between States, United Nations, 1992, p. 46.

[5] Institut de Droit International, “Resolution on International Conciliation”, September 11, 1961, https://www.idiiil.org/app/uploads/2017/06/1961_salz_02_en.pdf.

[6] Jean-Pierre Cot, “Conciliation”, Max Planck Encyclopedia of Public International Law (online edition), Oxford Public International Law Online, https://opil.ouplaw.com/display/10.1093/law:epil/9780199231690/law-97801..., para. 3.

[7] 孙劲、纪小雪：《发起建立国际调解院：背景、基础及进展》，《国际法研究》2023年第6期，第6页。

[8] 同上，第12页。

[9] Keyuan Zou, “South China Sea” in Donald R Rothwell, Alex G Oude Elferink, Karen N Scott and Tim Stephens (eds), The Oxford Handbook of the Law of the Sea, Oxford University Press, 2015, pp. 626-636.

[10] The South China Sea Arbitration (The Republic of Philippines v. The People's Republic of China), Award, July 12, 2016, https://pca-cpa.org/cn/cases/7/.

[11]《中华人民共和国政府关于菲律宾共和国所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》，2014年12月7日，https://www.mfa.gov.cn/nanhai/chn/snhwtlcwj/201606/t20160602_8521028.htm；《中华人民共和国外交部关于应菲律宾共和国请求建立的南海仲裁案仲裁庭所作裁决的声明》，2016年7月12日，https://www.mfa.gov.cn/nahai/chn/snhwtcwj/201607/t20160712_8521047.htm.

[12] Louise Angélique de La Fayette, “Beagle Channel DIspute”, Max Planck Encyclopedia of Public International Law (online edition), Oxford Public International Law Online, https://opil.ouplaw.com/display/10.1093/law:epil/9780199231690/law-97801..., para. 24.

[13] Ibid, paras. 25-28. 

[14]《国际调解院公约签署仪式在香港举行，王毅出席》，《联合早报》，2025年5月30日，https://www.zaobao.com/realtime/china/story20250530-6522678.

[15] Congyan Cai, “China and the International Court of Justice” in Achilles Skordas and Lisa Mardikian (eds), Research Handbook on the International Court of Justice, Edward Elgar Publishing, 2025, p. 521.

[16]《和解合作和谐，共商共建共享，合力谱写全球治理法治新篇章——王毅在国际调解院公约签署仪式上的致辞》，中华人民共和国外交部，2025年5月30日，https://www.fmprc.gov.cn/wjbzhd/202505/t20250530_11637261.shtml.

[17]《公约》第二条第一款。

[18]《国际调解院公约签署仪式在中国香港举行》，央视网，2025年5月30日，https://news.cctv.com/2025/05/30/ARTIaGzRKtvnhl2C4KVZ6TvE250530.shtml；纪小雪：《<关于建立国际调解院的公约>谈判过程与焦点》，《国际法研究》2025年第3期，第18页。